未來五年，“堅決破除阻礙全國統(tǒng)一大市場建設(shè)卡點堵點”將成為重要任務(wù)。

近期，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》（下稱《建議》）全文公開，其中在全國統(tǒng)一大市場建設(shè)方面，提到要“規(guī)范地方政府經(jīng)濟(jì)促進(jìn)行為”“綜合整治‘內(nèi)卷式’競爭”“完善有利于統(tǒng)一大市場建設(shè)的統(tǒng)計、財稅、考核制度”等，中國縱深推進(jìn)全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的決心顯著。

“十四五”規(guī)劃曾提出“加快構(gòu)建國內(nèi)統(tǒng)一大市場”的目標(biāo)，要求對標(biāo)國際先進(jìn)規(guī)則和最佳實踐優(yōu)化市場環(huán)境，促進(jìn)不同地區(qū)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則、政策協(xié)調(diào)統(tǒng)一，有效破除地方保護(hù)、行業(yè)壟斷和市場分割。

對比上述表述，《建議》則針對阻礙全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的卡點堵點，提出了更具體的要求與規(guī)劃：統(tǒng)一市場基礎(chǔ)制度規(guī)則，完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)、市場準(zhǔn)入、信息披露、社會信用、兼并重組、市場退出等制度，消除要素獲取、資質(zhì)認(rèn)定、招標(biāo)投標(biāo)、政府采購等方面壁壘，規(guī)范地方政府經(jīng)濟(jì)促進(jìn)行為，破除地方保護(hù)和市場分割。

同時，要綜合整治“內(nèi)卷式”競爭。統(tǒng)一市場監(jiān)管執(zhí)法，加強(qiáng)質(zhì)量監(jiān)管，完善行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，強(qiáng)化反壟斷和反不正當(dāng)競爭執(zhí)法司法，形成優(yōu)質(zhì)優(yōu)價、良性競爭的市場秩序。

《建議》還要求健全一體銜接的流通規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，高標(biāo)準(zhǔn)聯(lián)通市場設(shè)施，降低全社會物流成本。完善有利于統(tǒng)一大市場建設(shè)的統(tǒng)計、財稅、考核制度，優(yōu)化企業(yè)總部和分支機(jī)構(gòu)、生產(chǎn)地和消費(fèi)地利益分享。

“這不僅將競爭政策與全國統(tǒng)一大市場建設(shè)聯(lián)系在了一起，而且還將后者與財稅及考核制度聯(lián)系在了一起，一定程度上反映了決策者意識到：現(xiàn)有財稅與考核制度上的一些不足，很可能也誘發(fā)了一系列妨礙全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的卡點堵點?！遍L期關(guān)注市場競爭與反壟斷的清華大學(xué)國家戰(zhàn)略研究院特約研究員劉旭告訴第一財經(jīng)。

他指出，《建議》突出強(qiáng)調(diào)“規(guī)范地方政府經(jīng)濟(jì)促進(jìn)行為”，反映出過去五年，甚至更長時間內(nèi)，中國在競爭政策供給層面，特別是反壟斷執(zhí)法實踐層面，并沒有很好地規(guī)范地方政府經(jīng)濟(jì)促進(jìn)行為，而這可能誘發(fā)一系列問題。

多年來，為推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)招商引資，一些地方或部門會給予特定企業(yè)一定的稅收優(yōu)惠，減免行政事業(yè)性收費(fèi)，或者給予企業(yè)與稅收掛鉤的財政性獎勵或補(bǔ)助。這些優(yōu)惠政策一定程度上促進(jìn)了投資增長和產(chǎn)業(yè)集聚，但也擾亂了市場秩序，并不利于維護(hù)公平的市場競爭環(huán)境，促進(jìn)形成全國統(tǒng)一的市場體系。

這一亂象曾在十年前得到過整治。國務(wù)院于2014年12月曾發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》，要求清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策。該通知指出要全面清理已有的各類稅收等優(yōu)惠政策，各地區(qū)、各有關(guān)部門要開展一次專項清理，認(rèn)真排查本地區(qū)、本部門制定出臺的稅收等優(yōu)惠政策，特別要對與企業(yè)簽訂的合同、協(xié)議、備忘錄、會議或會談紀(jì)要以及“一事一議”形式的請示、報告和批復(fù)等進(jìn)行全面梳理，摸清底數(shù)，確保沒有遺漏。

不過，該通知提到的專項清理工作在第二年即被暫緩。2015年，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于稅收等優(yōu)惠政策相關(guān)事項的通知》，提出《國務(wù)院關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》（國發(fā)〔2014〕62號）規(guī)定的專項清理工作，待今后另行部署后再進(jìn)行。

彼時一些地方已經(jīng)發(fā)布施行了不少稅收優(yōu)惠政策，貿(mào)然撤掉，不僅會導(dǎo)致部分企業(yè)無序退出，還可能造成地方政府違約失信等風(fēng)險?！翱梢哉f是進(jìn)退兩難，最后選擇暫緩清理優(yōu)惠政策，是一個無奈的選擇?！眲⑿裰赋?。

但長期忽視對地方政府經(jīng)濟(jì)促進(jìn)行為的有效規(guī)范，可能會誘發(fā)很多問題。劉旭告訴第一財經(jīng)，問題不只局限于各類地方保護(hù)措施，還直接反映在過去幾年尤為突出的所謂“內(nèi)卷式”競爭方面：某些地方政府為本地企業(yè)提供的大量財稅獎補(bǔ)，客觀上讓相關(guān)企業(yè)有了持續(xù)開展惡性價格競爭的底氣，而這又可能誘發(fā)其他競爭對手通過各類不正當(dāng)競爭行為予以回應(yīng)。

此外，還可能導(dǎo)致更深層次的地方財稅發(fā)展不均衡的問題。劉旭表示：“一些地方依靠自身的財政優(yōu)勢，向周圍外省的企業(yè)提供各種優(yōu)惠政策。這種‘挖墻腳’行為，有可能導(dǎo)致某些地方的招商引資情況不佳，財政繼續(xù)惡化，甚至導(dǎo)致人口外流?！?/p>

2022年3月25日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》，提出要“不斷提高政策的統(tǒng)一性、規(guī)則的一致性、執(zhí)行的協(xié)同性”、“及時清理廢除各地區(qū)含有地方保護(hù)、市場分割、指定交易等妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的政策，全面清理歧視外資企業(yè)和外地企業(yè)、實行地方保護(hù)的各類優(yōu)惠政策，對新出臺政策嚴(yán)格開展公平競爭審查”。

2024年，黨的二十屆三中全會提出“構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場”，要求加強(qiáng)公平競爭審查剛性約束，強(qiáng)化反壟斷和反不正當(dāng)競爭，清理和廢除妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法。規(guī)范地方招商引資法規(guī)制度，嚴(yán)禁違法違規(guī)給予政策優(yōu)惠行為。

此次《建議》更明確指出，要規(guī)范地方政府經(jīng)濟(jì)促進(jìn)行為，完善有利于統(tǒng)一大市場建設(shè)的統(tǒng)計、財稅、考核制度。同時，綜合整治“內(nèi)卷式”競爭也被寫入《建議》。未來五年，縱深推進(jìn)全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的目標(biāo)方向愈發(fā)明晰。

劉旭表示，面向“十五五”，應(yīng)認(rèn)識到反內(nèi)卷并非簡單地漲價，應(yīng)該從四個方面治本。

第一是要控制住政府“有形的手”，讓地方政府不能亂發(fā)補(bǔ)貼、亂搞地方保護(hù)。利用好公平競爭審查制度，引導(dǎo)地方政府在遵守公平競爭審查條例的情況下招商引資。

起始于2016年的公平競爭審查制度，在2024年擁有了其專門的法規(guī)——《公平競爭審查條例》。這項自2024年8月1日起施行的條例明確指出，行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織起草的政策措施，沒有法律、行政法規(guī)依據(jù)或者未經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，不得含有下列影響生產(chǎn)經(jīng)營成本的內(nèi)容：（一）給予特定經(jīng)營者稅收優(yōu)惠；（二）給予特定經(jīng)營者選擇性、差異化的財政獎勵或者補(bǔ)貼；（三）給予特定經(jīng)營者要素獲取、行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、社會保險費(fèi)等方面的優(yōu)惠；（四）其他影響生產(chǎn)經(jīng)營成本的內(nèi)容。

“公平競爭審查制度應(yīng)當(dāng)在破除地方保護(hù)上起到作用?！眲⑿裰赋觯艘獓?yán)查上述條例提到的各類優(yōu)惠政策外，還要注意地方政府的“基金招商”——發(fā)布一定規(guī)模的產(chǎn)業(yè)投資基金，吸引產(chǎn)業(yè)落地，“這更像地方政府替代以往財稅優(yōu)惠政策的一種變通式方案”?！豆礁偁帉彶闂l例》已施行超過一年，劉旭認(rèn)為除了公布政策文件審查的數(shù)字外，還應(yīng)適當(dāng)公布審查的典型案例。

第二，要嚴(yán)格控制產(chǎn)品質(zhì)量、服務(wù)質(zhì)量，保證消費(fèi)者合法的投訴權(quán)益，質(zhì)檢部門和消保部門應(yīng)該有所作為。第三，“我們需要真真正正地去產(chǎn)能”，劉旭表示其中一個方法是鼓勵破產(chǎn)重組，利用資本市場的力量，加快企業(yè)重組的速度、效率，盤活破產(chǎn)企業(yè)的資源。

第四，要充實反壟斷執(zhí)法力量，從嚴(yán)開展反壟斷執(zhí)法工作?！澳壳胺磯艛鄨?zhí)法辦案的效率比較低，原因主要有兩個，一是執(zhí)法力量欠缺，二是沒有監(jiān)督機(jī)制，反壟斷執(zhí)法各項工作的透明度還有待提高。”劉旭說。